Rambler's Top100

Рекомендации

Развитие бюджетно-налогового федерализма Печать


Политика налогообложения выполняет ряд функций: соци­альную, определяющую общую целевую направленность налого­вой системы; фискальную, обеспечивающую полное и своевре­менное поступление налогов в бюджеты всех уровней; регулиру­ющую; перераспределительную; контрольную; стимулирующую.

В соответствии с принципом подчиненности (подведомствен­ности) налог на прибыль предприятий федеральной подчиненно­сти поступает в доход федерального бюджета, соответственно налог на прибыль, плата за природные ресурсы предприятий, от­носящихся к коммунальной собственности административно-тер­риториального образования, зачисляются в доходы местного бюд­жета. Для укрепления финансовой базы местных бюджетов часть прибыли предприятий федерального значения поступает в их фон­ды. Аналогично из федерального бюджета финансируются пред­приятия и учреждения федерального подчинения, из местных бюджетов — предприятия, находящиеся в ведении местных орга­нов власти.

Значительная часть налогов и доходов зачисляется в бюджеты по принципу территориальной принадлежности плательщиков. В частности, в местные бюджеты поступает подоходный налог с граждан, проживающих на территории данного органа власти. Одновременно из местных бюджетов финансируются предприя­тия, организации, относящиеся к коммунальной собственности, и учреждения непроизводственной сферы (школы, детские дош­кольные учреждения, больницы, поликлиники и т.д.), располо­женные на территории данного местного органа власти.

В настоящее время в Российской Федерации сложилась сис­тема бюджетно-налогового федерализма. Эта система предпола­гает относительно самостоятельное и независимое функциониро­вание бюджетных систем различного уровня управления: феде­рального, регионального, муниципального.

Поскольку она формировалась достаточно быстро и в услови­ях переходного процесса, то имеет целый ряд недостатков, свя­занных с рудиментами прошлого.



В первую очередь бросается в глаза односторонняя направлен­ность принципов построения системы бюджетного федерализма на реализацию чисто распределительной функции. При этом целями распределения являются пополнение недостаточных ре­гиональных бюджетов с учетом сложившейся структуры их дохо­дов и расходов, обеспечение населения различных регионов бо­лее или менее сходными условиями существования. Однако надо отметить, что ориентация бюджетной системы только на вырав­нивание условий жизни населения порождает иждивенческие на­строения и закрепляет зависимость регионов от Федерации, не способствуя их развитию.

В этой связи необходимо сместить акценты в федеральной бюджетной политике, выдвинуть на первый план содействие преодолению экономической отсталости регионов. Конкретно это могло бы означать федеральную поддержку региональных про­грамм реконструкции и подъема производства, бюджетное финан­сирование инвестиционных, инновационных проектов.

Ближе к текущим задачам обеспечения саморазвития региона стоит бюджетное регулирование размеров финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц, субъектов хозяйственной деятельности, предприятий, предпринимателей, самодеятельных домашних хозяйств. Регули­руя в рамках своей компетенции налоги и налоговые ставки, льго­ты, платежи, санкции, региональные и местные органы власти способны существенно влиять на финансовое положение хозяй­ствующих субъектов и тем самым — усиливать или ослаблять сти­мулы к развитию производства на территории региона.

Остается нерешенной проблема распределения доходов и рас­ходов между бюджетами различных уровней.

Автономность и свобода в бюджетных отношениях — цель региональных властных структур. Мировой опыт демонстрирует широчайший спектр возможностей в этой сфере, но он одновре­менно свидетельствует и о том, что «свобода» или «несвобода» региональных бюджетных систем — отнюдь не абсолютные поня­тия. Они применимы только в контексте политических, экономи­ческих и идеологических институтов общества и должны устанав­ливаться в соответствии с ними. В странах с сильными демокра­тическими традициями действует принцип, когда региональные (или местные) органы власти имеют в некоторых вопросах нео­граниченные полномочия, но руководители этого органа власти (местные депутаты) несут при этом персональную ответственность перед своим населением.

Путем распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами решаются следующие задачи:
  • достижение сбалансированности доходов и расходов каждо­го бюджета;
  • создание условий заинтересованности местных органов вла­сти в выполнении планов поступлений общегосударствен­ных доходов и налогов;
  • равномерность поступления доходов в бюджет в течение года во избежание временных кассовых разрывов бюджета для своевременного финансирования всех предусмотренных мероприятий;
  • приоритет государственного бюджета в финансировании общегосударственных программ и мероприятий по руковод­ству экономикой, координации деятельности всех сфер об­щественного воспроизводства, в перераспределении финан­совых ресурсов между территориями для выравнивания уровней их развития.
Решение этой проблемы должно базироваться на единых прин­ципах построения и организации бюджетной системы, а также на учете необходимости создания и достаточности финансовой базы каждого уровня государственной власти для нужд осуществления их функций в соответствии с разделением их компетенции и от­ветственности.

В основу распределения доходов и расходов между бюджета­ми положены принципы значимости, подчиненности (подведом­ственности предприятий, объединений, организаций и учрежде­ний), территориальности.

По принципу значимости производится зачисление доходов в общегосударственный и местный бюджеты (региональные и мес­тные — в федеративном государстве), а также финансирование программ и мероприятий, имеющих общегосударственное, меж­государственное либо местное значение. Так, в соответствии с этим в бюджет зачисляются налог на добавленную стоимость, ак­цизы, в местные бюджеты — местные налоги, сборы, пошлины.

Проблема обеспечения сочетания интересов центра и регио­нов решается в разных странах неодинаково. В мировой практи­ке известны три основных подхода к требованиям регионов о пре­доставлении особого экономического режима. Первый — «инди­видуально-договорный подход», когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых по­ступлений (например, Россия). Второй подход связан с создани­ем «специальных бюджетных режимов», в рамках которых отдель­ным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов (например, Китай). Третий подход основан на «нор­мативно-расчетной формуле субсидий», которая обычно состав­ляется с целью хотя бы частичного выравнивания бюджетных ус­ловий регионов, причем немногие из стран, применяющих дан­ный подход, учитывают при разработке соответствующей формулы требования отдельных регионов (например, Индия).

Российское законодательство закрепляет за отдельными бюд­жетами конкретные виды доходов. В случае, если для сбаланси­рования доходов и расходов регионального бюджета собственных средств не хватает, предусматривается передача части средств из вышестоящих бюджетов в виде отчислений от доходов и налогов в порядке бюджетного регулирования. Такие доходы носят назва­ние регулирующих.

В тех случаях, когда собственные доходы и отчисления от государственных доходов и налогов не обеспечивают сбалансиро­вание доходов и расходов бюджетов, применяются дотации, суб­сидии и субвенции (трансферты) из вышестоящих бюджетов.

Для решения проблемы финансовой поддержки бюджетов деп­рессивных регионов регионы страны необходимо разделить на группы:
  1. регионы, в которых высокая зависимость от федеральной помощи определяется плохим финансовым управлением, — здесь нужны реформы, внедрение образцовой практики (возможно, их придется инициировать введением федерального управления);
  2. регионы, в которых депрессивная ситуация возникла по объективным обстоятельствам, — здесь федеральному центру при­дется напрямую взять на себя ответственность за выполнение го­сударственных обязательств с возможным введением особого ста­туса «территорий ограниченной финансовой самостоятельности».
Целесообразно инициировать создание наряду с механизмом вертикального выравнивания (из федерального бюджета в регио­ны-реципиенты) механизма горизонтального выравнивания, в котором «богатые» регионы осуществляют по некоторой методи­ке трансферты в бюджеты «бедных» регионов.

Важным принципом функционирования Фонда финансовой поддержки регионов является обеспечение объективности и про­зрачности распределения его средств.

Для этого необходимо:
  • определить показатель доходного потенциала территории;
  • уточнить показатель объективных подушевых бюджетных потребностей;
  • стимулировать налоговые усилия территорий (для этого производить не полное, а относительное подушевое вырав­нивание).
Еще одна проблема — разработка методов поддержки муници­пальных образований из регионального бюджета.

Для обеспечения объективности и прозрачности процесса под­держки муниципальных бюджетов используется методика расче­та суммы финансовой помощи (трансферта) бюджетам городов и районов. Данная методика предусматривает подъем «слабых тер­риторий» до среднего по области уровня доходов в расчете на од­ного жителя. Дотация предоставляется на формирование мини­мального (текущего) бюджета, в то время как бюджет развития финансируется из областного бюджета.

Финансовая помощь в соответствии с этой методикой оказы­вается только территориям, получившим статус «территорий, нуж­дающихся в поддержке» или «территорий, особо нуждающихся в поддержке». Статус «территории, нуждающейся в поддержке» пре­доставляется тем районам и городам, у которых душевой доход в прогнозируемом году в расчете на одного жителя меньше средне­душевого бюджетного дохода по области в целом.

Статус «территории, особо нуждающейся в поддержке» предоставляется тем районам и городам региона, у которых объем бюджетных доходов в прогнозируемом году после доведения ду­шевого дохода по их бюджету до среднего душевого дохода в це­лом по региону и выделения соответствующей дотации тем не менее недостаточен для покрытия собственных расходов (без кап­вложений).

Порядок исчисления величины трансфертов из регионально­го в нижестоящий бюджет выглядит следующим образом. Внача­ле определяется разница между душевым бюджетным доходом данной территории и среднедушевым бюджетным доходом в це­лом по области на прогнозируемый год. В случае, если душевой бюджетный доход (ДБД) данной территории меньше среднедуше­вого бюджетного дохода (СБД) в целом по области, разница ум­ножается на численность населения (ЧН) этой территории. При этом бюджетные доходы, включаемые в расчет, корректируются на понижающий коэффициент (0,8), вводимый для стимулирова­ния дотируемых территорий полнее мобилизовать собственные финансовые ресурсы.

Полученная сумма является трансфертом по доходам (ТД):

ТД = (СБД * 0,8-ДБД)ЧН.

Далее определяется поправочный коэффициент расходов (Кр), который представляет собой отношение бюджетных расходов на одного жителя по территории (ДБР), скорректированный на поправочный коэффициент (0,75), к бюджетным доходам на од­ного жителя этой территории:

Кр=(ДБР * 0,75)/ДБД.

В случае, если полученный результат ниже единицы, данный коэффициент применяется как понижающий, а если выше — как повышающий. Кроме того, в целях стимулирования дотируемых районов и городов в рациональном использовании бюджетных средств этот коэффициент принимается не выше 1,8. Далее коэф­фициент расходов умножается на сумму трансферта по доходам, в результате чего получается общая сумма трансферта, причита­ющаяся территории, нуждающейся в поддержке (ТТНП):

ТТНП = ТД * Кр.

Тем территориям, у которых суммы собственных доходов с учетом трансферта не покрывают прогнозируемых на планируе­мый год расходов (без учета капвложений), предоставляется до­полнительная финансовая поддержка, называемая «трансферт тер­ритории, особо нуждающейся в поддержке» (ТТОНП). Этот транс­ферт определяется следующим образом:

ТТОНП = SCP - 1СД,

где SCP — прогнозируемая сумма расходов на планируемый год по особо нуждающейся территории; ЕСД — сумма доходов до­тируемой территории с учетом трансферта ТТНП.

Эта система дотирования аналогична федеральной и, так же, как и федеральная, зависит во многом от фактических расходов. Достоинство данной системы состоит в том, что все муниципаль­ные образования ставятся в одинаковые условия. Недостатком яв­ляется нечеткость в определении минимально необходимых рас­ходов.

При определении размера трансфертов субъектам Федерации необходимо учитывать:
  • возможный потенциал доходов регионального бюджета;
  • различия в бюджетных расходах, вызванные необходи­мостью содержать имеющуюся социально-бытовую инфра­структуру;
  • различный уровень развития материально-технической базы социальной сферы;
  • финансовые ресурсы, получаемые регионом в виде всевоз­можных налоговых льгот, отсрочек уплаты федеральных налогов и освобождений от них;
  • финансовые ресурсы, поступающие в регион при перерас­пределении федеральных внебюджетных средств;
  • региональные удорожающие факторы, влияющие на вели­чину бюджетных затрат;
  • различия в нормативах, связанные со спецификой расселе­ния населения.

Кроме установления трансфертов, поступающих субъектам Федерации при перераспределении федерального фонда региональ­ной поддержки, возможно привлечение средств из федерального бюджета на основе разработки своего рода территориального биз­нес-плана, оценивающего привлекательность региона и эффектив­ность вложений с позиций интересов государства в целом.

В целях совершенствования бюджетно-налоговой системы можно выделить несколько первоочередных задач.

1. Необходимо решить проблему налоговых платежей общерос­сийских компаний («Газпром», РАО ЕЭС, ЛУКОЙЛ, Сбербанк РФ и др.), которые платят налоги по месту регистрации (т.е. в Москве). Здесь возможны различные подходы:

а)  решение, предлагаемое Налоговым кодексом РФ, — налоги с разных территориальных подразделений межрегиональной компании платятся пропорционально стоимости активов и численности занятых в этих подразделениях;

б)  создать федеральный налоговый округ, где были бы зарегистрированы указанные общероссийские компании. В этом случае в федеральный бюджет поступала бы не только федеральная, но и региональная и муниципальная доли налогов этих налогоплательщиков. Для обеспечения заинтересованности регионов в таком решении можно предложить, чтобы эти средства целевым назначением пополняли Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР);

в)  в законе о бюджете отдельным пунктом прописать, что налоговые поступления от компаний поступают в федеральный бюджет и пополняют ФФПР. Это более эффективно, так как распре­деление ФФПР прозрачно, подконтрольно и адресно. В этом слу­чае ФФПР образовывался бы за счет установленной доли (10— 11 %) от всех налоговых доходов федерального бюджета плюс на­логовые поступления от общероссийских компаний в части их бывшей региональной доли.

2. Общая линия оптимизации распределения налоговых пол­номочий — заменять, насколько возможно, регулирующие нало­ги, которые делятся между уровнями бюджетной системы, соб­ственными налогами.

В принципе НДС должен быть федеральным налогом (факти­чески в большинстве случаев он уплачивается в одном регионе, предъявляется к зачету в другом). Если такое решение окажется политически затруднительным, возможно следующее решение: распределение региональной части НДС между регионами про­порционально населению. При этом налог с продаж следовало бы отменить.

Налог на природные ресурсы должен быть федеральным, по­скольку реализует общегосударственную собственность на природ­ные ресурсы, природную ренту. При этом территории, на кото­рых ведутся разработки недр, могут получать из федерального бюджета компенсацию на восстановление природной среды.

Подоходный налог должен распределяться между Федераци­ей и ее субъектами. Лучше даже иметь два отдельных подоходных налога — федеральный, желательно с фиксированной ставкой, и региональный. Причем последний должен уплачиваться не по месту работы, как сейчас, а по месту жительства налогоплатель­щика, поскольку именно по месту жительства оказываются основ­ные социальные услуги. Вариант введения двух налогов — феде­рального и регионального — может быть предложен и для налога на прибыль. Налог на недвижимость должен быть местным и со­ставить базу муниципальных финансов. В целом это снизило бы дисбаланс бюджетной системы по вертикали.

Для выяснения вопроса, кто на самом деле является донором, а кто реципиентом, необходимо провести инвентаризацию феде­ральных расходов в территориальном разрезе, включая многочис­ленные инвестиционные программы, содержание федеральных учреждений на местах, бюджетной сети, финансирование которой отнесено к федеральным полномочиям, и пр., выявить суммар­ное сальдо финансовых расчетов регионов с федеральным бюдже­том (а не только поступлений из ФФПР, как сейчас). Проведен­ный по этой методике анализ показал, что число регионов-доно­ров (при всей условности использования этого термина вообще) не 10, а около 30.

 


Реклама