Рекомендации
| Развитие бюджетно-налогового федерализма |  |
|
Политика налогообложения выполняет ряд функций: социальную, определяющую общую целевую направленность налоговой системы; фискальную, обеспечивающую полное и своевременное поступление налогов в бюджеты всех уровней; регулирующую; перераспределительную; контрольную; стимулирующую. В соответствии с принципом подчиненности (подведомственности) налог на прибыль предприятий федеральной подчиненности поступает в доход федерального бюджета, соответственно налог на прибыль, плата за природные ресурсы предприятий, относящихся к коммунальной собственности административно-территориального образования, зачисляются в доходы местного бюджета. Для укрепления финансовой базы местных бюджетов часть прибыли предприятий федерального значения поступает в их фонды. Аналогично из федерального бюджета финансируются предприятия и учреждения федерального подчинения, из местных бюджетов — предприятия, находящиеся в ведении местных органов власти. Значительная часть налогов и доходов зачисляется в бюджеты по принципу территориальной принадлежности плательщиков. В частности, в местные бюджеты поступает подоходный налог с граждан, проживающих на территории данного органа власти. Одновременно из местных бюджетов финансируются предприятия, организации, относящиеся к коммунальной собственности, и учреждения непроизводственной сферы (школы, детские дошкольные учреждения, больницы, поликлиники и т.д.), расположенные на территории данного местного органа власти. В настоящее время в Российской Федерации сложилась система бюджетно-налогового федерализма. Эта система предполагает относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального, муниципального. Поскольку она формировалась достаточно быстро и в условиях переходного процесса, то имеет целый ряд недостатков, связанных с рудиментами прошлого. В первую очередь бросается в глаза односторонняя направленность принципов построения системы бюджетного федерализма на реализацию чисто распределительной функции. При этом целями распределения являются пополнение недостаточных региональных бюджетов с учетом сложившейся структуры их доходов и расходов, обеспечение населения различных регионов более или менее сходными условиями существования. Однако надо отметить, что ориентация бюджетной системы только на выравнивание условий жизни населения порождает иждивенческие настроения и закрепляет зависимость регионов от Федерации, не способствуя их развитию. В этой связи необходимо сместить акценты в федеральной бюджетной политике, выдвинуть на первый план содействие преодолению экономической отсталости регионов. Конкретно это могло бы означать федеральную поддержку региональных программ реконструкции и подъема производства, бюджетное финансирование инвестиционных, инновационных проектов. Ближе к текущим задачам обеспечения саморазвития региона стоит бюджетное регулирование размеров финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении административно-территориальных единиц, субъектов хозяйственной деятельности, предприятий, предпринимателей, самодеятельных домашних хозяйств. Регулируя в рамках своей компетенции налоги и налоговые ставки, льготы, платежи, санкции, региональные и местные органы власти способны существенно влиять на финансовое положение хозяйствующих субъектов и тем самым — усиливать или ослаблять стимулы к развитию производства на территории региона. Остается нерешенной проблема распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней. Автономность и свобода в бюджетных отношениях — цель региональных властных структур. Мировой опыт демонстрирует широчайший спектр возможностей в этой сфере, но он одновременно свидетельствует и о том, что «свобода» или «несвобода» региональных бюджетных систем — отнюдь не абсолютные понятия. Они применимы только в контексте политических, экономических и идеологических институтов общества и должны устанавливаться в соответствии с ними. В странах с сильными демократическими традициями действует принцип, когда региональные (или местные) органы власти имеют в некоторых вопросах неограниченные полномочия, но руководители этого органа власти (местные депутаты) несут при этом персональную ответственность перед своим населением. Путем распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами решаются следующие задачи:
В основу распределения доходов и расходов между бюджетами положены принципы значимости, подчиненности (подведомственности предприятий, объединений, организаций и учреждений), территориальности. По принципу значимости производится зачисление доходов в общегосударственный и местный бюджеты (региональные и местные — в федеративном государстве), а также финансирование программ и мероприятий, имеющих общегосударственное, межгосударственное либо местное значение. Так, в соответствии с этим в бюджет зачисляются налог на добавленную стоимость, акцизы, в местные бюджеты — местные налоги, сборы, пошлины. Проблема обеспечения сочетания интересов центра и регионов решается в разных странах неодинаково. В мировой практике известны три основных подхода к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима. Первый — «индивидуально-договорный подход», когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений (например, Россия). Второй подход связан с созданием «специальных бюджетных режимов», в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов (например, Китай). Третий подход основан на «нормативно-расчетной формуле субсидий», которая обычно составляется с целью хотя бы частичного выравнивания бюджетных условий регионов, причем немногие из стран, применяющих данный подход, учитывают при разработке соответствующей формулы требования отдельных регионов (например, Индия). Российское законодательство закрепляет за отдельными бюджетами конкретные виды доходов. В случае, если для сбалансирования доходов и расходов регионального бюджета собственных средств не хватает, предусматривается передача части средств из вышестоящих бюджетов в виде отчислений от доходов и налогов в порядке бюджетного регулирования. Такие доходы носят название регулирующих. В тех случаях, когда собственные доходы и отчисления от государственных доходов и налогов не обеспечивают сбалансирование доходов и расходов бюджетов, применяются дотации, субсидии и субвенции (трансферты) из вышестоящих бюджетов. Для решения проблемы финансовой поддержки бюджетов депрессивных регионов регионы страны необходимо разделить на группы:
Важным принципом функционирования Фонда финансовой поддержки регионов является обеспечение объективности и прозрачности распределения его средств. Для этого необходимо:
Для обеспечения объективности и прозрачности процесса поддержки муниципальных бюджетов используется методика расчета суммы финансовой помощи (трансферта) бюджетам городов и районов. Данная методика предусматривает подъем «слабых территорий» до среднего по области уровня доходов в расчете на одного жителя. Дотация предоставляется на формирование минимального (текущего) бюджета, в то время как бюджет развития финансируется из областного бюджета. Финансовая помощь в соответствии с этой методикой оказывается только территориям, получившим статус «территорий, нуждающихся в поддержке» или «территорий, особо нуждающихся в поддержке». Статус «территории, нуждающейся в поддержке» предоставляется тем районам и городам, у которых душевой доход в прогнозируемом году в расчете на одного жителя меньше среднедушевого бюджетного дохода по области в целом. Статус «территории, особо нуждающейся в поддержке» предоставляется тем районам и городам региона, у которых объем бюджетных доходов в прогнозируемом году после доведения душевого дохода по их бюджету до среднего душевого дохода в целом по региону и выделения соответствующей дотации тем не менее недостаточен для покрытия собственных расходов (без капвложений). Порядок исчисления величины трансфертов из регионального в нижестоящий бюджет выглядит следующим образом. Вначале определяется разница между душевым бюджетным доходом данной территории и среднедушевым бюджетным доходом в целом по области на прогнозируемый год. В случае, если душевой бюджетный доход (ДБД) данной территории меньше среднедушевого бюджетного дохода (СБД) в целом по области, разница умножается на численность населения (ЧН) этой территории. При этом бюджетные доходы, включаемые в расчет, корректируются на понижающий коэффициент (0,8), вводимый для стимулирования дотируемых территорий полнее мобилизовать собственные финансовые ресурсы. Полученная сумма является трансфертом по доходам (ТД): ТД = (СБД * 0,8-ДБД)ЧН. Далее определяется поправочный коэффициент расходов (Кр), который представляет собой отношение бюджетных расходов на одного жителя по территории (ДБР), скорректированный на поправочный коэффициент (0,75), к бюджетным доходам на одного жителя этой территории: Кр=(ДБР * 0,75)/ДБД. В случае, если полученный результат ниже единицы, данный коэффициент применяется как понижающий, а если выше — как повышающий. Кроме того, в целях стимулирования дотируемых районов и городов в рациональном использовании бюджетных средств этот коэффициент принимается не выше 1,8. Далее коэффициент расходов умножается на сумму трансферта по доходам, в результате чего получается общая сумма трансферта, причитающаяся территории, нуждающейся в поддержке (ТТНП): ТТНП = ТД * Кр. Тем территориям, у которых суммы собственных доходов с учетом трансферта не покрывают прогнозируемых на планируемый год расходов (без учета капвложений), предоставляется дополнительная финансовая поддержка, называемая «трансферт территории, особо нуждающейся в поддержке» (ТТОНП). Этот трансферт определяется следующим образом: ТТОНП = SCP - 1СД, где SCP — прогнозируемая сумма расходов на планируемый год по особо нуждающейся территории; ЕСД — сумма доходов дотируемой территории с учетом трансферта ТТНП. Эта система дотирования аналогична федеральной и, так же, как и федеральная, зависит во многом от фактических расходов. Достоинство данной системы состоит в том, что все муниципальные образования ставятся в одинаковые условия. Недостатком является нечеткость в определении минимально необходимых расходов. При определении размера трансфертов субъектам Федерации необходимо учитывать:
Кроме установления трансфертов, поступающих субъектам Федерации при перераспределении федерального фонда региональной поддержки, возможно привлечение средств из федерального бюджета на основе разработки своего рода территориального бизнес-плана, оценивающего привлекательность региона и эффективность вложений с позиций интересов государства в целом. Для выяснения вопроса, кто на самом деле является донором, а кто реципиентом, необходимо провести инвентаризацию федеральных расходов в территориальном разрезе, включая многочисленные инвестиционные программы, содержание федеральных учреждений на местах, бюджетной сети, финансирование которой отнесено к федеральным полномочиям, и пр., выявить суммарное сальдо финансовых расчетов регионов с федеральным бюджетом (а не только поступлений из ФФПР, как сейчас). Проведенный по этой методике анализ показал, что число регионов-доноров (при всей условности использования этого термина вообще) не 10, а около 30.
|